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日本是個島國，地處歐亞板塊、菲律賓海板塊、太平洋板塊的交界處，歷史上多次發(fā)生 臺風、地震、海嘯、泥石流、火山噴發(fā)、暴雨等自然災害。日本政府和公眾具有強烈的應急 安全意識，通過法律、組織機構、基礎設施、公眾教育等方面的有效工作，日本已經建立起 完善的應急管理體系。
在法律建設方面，日本早在1947年就出臺了《災害救助法》，隨后又于1961年頒布了 被譽為“防災憲法”的《災害對策基本法》，1963年制定了《防災基本計劃》，1978年頒布 了《大規(guī)模地震對策特別措施法》，1992年制定了《南關東地區(qū)直下型地震對策大綱》， 2003通過了《關于完善防災信息體系的基本方針》；另外，日本政府還頒布了應急防災有關 的《河川法》、《海岸法》、《消防法》、《水防法》、《關于應對重大災害的特別財政援助的法 律》、《公共土木設施災害重建工程費國庫負擔法》、《消防組織法》等數十部法律、法規(guī)， 目前日本的防災應急法律、法規(guī)體系已經非常完善。
日本中央防災會議是應急防災工作的最高決策機關，會長由內閣總理大臣擔任，應急組 織機構分為中央、都道府縣、市町村3級，在一般突發(fā)事件或災害情況下，由該轄區(qū)的市町 村或都道府縣“災害對策本部”負責應急管理的組織實施工作，并將災情上報都道府縣或 中央應急管理機構；在重大突發(fā)事件和災害情況下，內閣設置的“非常災害對策本部”直 接負責應急指揮調度。
為加強緊急突發(fā)事件或災害情況下的指揮調度以及公眾信息溝通能力，日本政府于 1996年5月正式設立內閣信息中心，負責搜集與傳達災害相關的信息和數據，并把防災通 信網絡的建設作為一項重要任務。目前，日本政府已建立了 “中央防災無線網”、“消防防 災無線網”、“防災行政無線網”等應急通信網絡，同時針對不同專業(yè)或部門的需求，建設 了多個專用通信網絡，如水防通信網、警用通信網、防衛(wèi)通信網、海上保安通信網以及氣象 通信網等。
經過幾十年的不懈努力，日本目前已經具備了完善的法律制度和組織管理機構，建設了 功能齊全的應急通信體系，形成了先進的教育培訓機制，同時有一大批科研機構從事應急技 術及對策方面的研究，日本應急管理水平居于世界前列。
日本應急通信技術及系統(tǒng)建設現狀
由于日本歷史上臺風、地震、火山爆發(fā)等自然災害頻發(fā)，日本對應急通信技術發(fā)展和系 統(tǒng)建設非常重視。在不斷總結經驗教訓的基礎上，日本已經建立了非常完善的地面應急通信 專網，并投入了大量人力和物力，開發(fā)基于公用電信網的應急通信能力。同時，近年來日本 不斷突破第二次世界大戰(zhàn)后對其航天工業(yè)領域的限制，正在不斷加強衛(wèi)星通信網絡的建設， 整體來說，日本在應急通信技術發(fā)展和系統(tǒng)建設方面處于世界前沿。
1. 衛(wèi)星通信系統(tǒng)
(1) MBSAT 系統(tǒng)
移動廣播衛(wèi)星(MBSAT)系統(tǒng)是由日本的移動廣播(Mobile broadcasting, MBCO)公司 和韓國的TU Media公司于2004年合作發(fā)射的，MBSAT波束覆蓋日本和韓國，可直接向地 面接收機傳送高質量的語音、數據和圖像等多媒體信息，為用戶提供60多套音頻和10套視 頻節(jié)目。由于MBSAT系統(tǒng)的廣播電視直播能力、豐富的便攜終端形式以及相對低廉的資費 標準，MBSAT系統(tǒng)受到廣大用戶的青睞。在緊急情況下，該系統(tǒng)可以向位于家中、汽車、 火車、海上的用戶以及個人手持終端用戶及時地頒布預警信息，并在災害發(fā)生后頒布災情和 政府的指導/安撫消息。
(2) KIZUNA寬帶多媒體通信衛(wèi)星系統(tǒng)
2008年2月23日，日本“KIZUNA”寬帶多媒體通信衛(wèi)星系統(tǒng)被HR A火箭送入太空， 該系統(tǒng)由日本宇航局和國家信息及通信技術研究所共同開發(fā)，三菱重工公司制造。KIZUNA 系統(tǒng)由寬帶多媒體通信衛(wèi)星平臺、地面控制設施和各用戶接收設備3部分組成。“KIZUNA” 衛(wèi)星系統(tǒng)所提供的高速數據傳輸能力可以應用于遠程醫(yī)療、遠程教學、緊急救援、災害中的 應急通信等領域。
2. 基于公用電信網的應急通信
在突發(fā)性事件或災害情況下，公眾通信需求將大幅增加，話務量往往會超過電信網絡的 設計容量，很容易造成通信網絡擁塞。另外，很多自然災害或突發(fā)事件會造成部分公用電信 網設施(如基站、光纜、機房等)損壞，同樣也會造成通信網絡癱瘓或不可用。因此，為 保證在緊急情況下能夠最大程度利用公用電信網設施實現應急通信，日本采取了一系列措 施，并投入大量人力物力，加強開展對基于公用電信網設施的應急通信能力的研究。在這方 面，日本積累了豐富的經驗，并在不斷探索新的通信保障機制中取得了一些成果。
日本研究人員認為，在突發(fā)事件或災害發(fā)生時，保障政府、救援機構和指揮調度系統(tǒng)的 通信暢通是第一要務，在此前提下，如果公用電信網擁塞或部分受損，可通過限制普通用戶 通話時長或關閉通話的方式，為重要用戶節(jié)省出足夠的帶寬和容量，保證重要用戶在應急響 應和處置中的通信需求。對普通用戶，日本政府建議普通用戶在緊急情況下使用手機短信通 信或縮短通話時間，并鼓勵公眾用戶利用互聯網傳遞信息，通過這種機制，減少突發(fā)事件或 災難發(fā)生情況下的通信網絡擁塞情況，也最大程度上保證了公眾用戶傳遞基本消息的需求。 另外，日本研究機構還推出了一種多路接入系統(tǒng)，該系統(tǒng)可在突發(fā)事件或災害情況下，幫助 各運營商共享通信基站資源，進而實現在緊急情況下跨運營商通信資源的統(tǒng)一協調和調度， 最大程度地利用現有網絡資源，保證更多用戶的通信需求。
除上述公用電信網應急通信保障基本措施外，日本政府還努力推行新技術、新方法的應 用，從而加強突發(fā)事件應急通信能力的建設，部分措施介紹如下：
1） 手機定位和手機郵件的應用。自2008年4月以來，日本應急管理部門要求在日本出 售的所有手機必須內置GPS功能，以確保在災難發(fā)生時的準確定位。另外，日本還充分利 用手機郵件功能在緊急情況下的應用，并開發(fā)了緊急情況下的用戶郵件收集分析系統(tǒng)，當災 難或突發(fā)事件發(fā)生時，通過該系統(tǒng)獲取用戶手機郵件信息并進行信息處理，幫助指揮、救援 人員實行信息獲取功能。
2） 移動式無線應急基站的應用。在災難發(fā)生時，受災區(qū)域的通信設施容易受損、網絡 容易擁塞，影響到救援機構和公眾用戶的有效通信。為解決此問題，日本開發(fā)了一種移動式 無線應急基站，該基站可通過摩托車運載并充電，在應急現場可代替受損基站工作，避免通 信中斷，也可以通過該基站擴充網絡容量，減少網絡擁塞情況的發(fā)生。另外，日本還建立了 基于直升機平臺的應急通信系統(tǒng)，由于直升機飛行速度快、航行距離遠，且不受地形、地貌 環(huán)境的限制，可以隨時到達地面或海洋的任何航距范圍內的任何地方，因此，通過直升機搭 載通信設備，如基站設施，可以實現更廣泛區(qū)域、更復雜環(huán)境下的應急通信保障工作。
3） 廣播通信方式在應急通信中的應用。廣播通信方式具有覆蓋范圍廣、不占用公用電 信網絡資源的特點，是緊急突發(fā)事件中獲取預警信息、災區(qū)信息以及相關指導安撫信息的有 效手段。日本政府積極推廣個人便攜式收音機和手機內嵌式收音機，并增強其功能使這些收 音機具有自動激活功能，在突發(fā)事件發(fā)生時，緊急廣播信號能夠自動觸發(fā)收音機或手機的內 嵌式收音機設備并開始播報緊急廣播消息。
4） 留言電話功能在應急通信中的應用。電信運營商可以通過開設“災害專用留言電 話”功能，幫助其他用戶獲得受災用戶的信息。例如，受災用戶通過撥打171號碼并留言 說明自己的情況，當親人、朋友希望知道該用戶情況時，可以通過撥打171號碼并輸入該受 災用戶的電話號碼，“災害專用留言電話”平臺將自動播放受災用戶的留言。
5） 無線射頻技術的應用。無線射頻技術在日本應急防災工作中得到了較好的應用，例 如在避難場所設置無線射頻識別標簽，緊急情況下民眾可以通過便攜裝置有效識別安全的避 難場所位置。日本通過大力推行在手機中內置無線射頻識別標簽的方式，確保在災后救援中 能夠實現快速搜救和身份識別。
6） 互聯網在應急通信中的應用。日本根據互聯網覆蓋廣、帶寬大、消息傳遞快捷的特 點，積極推動互聯網在災害警報頒布方面的應用。如針對地震、海嘯等災害，日本利用互聯 網技術實現災害信息的快速廣播。同時，日本積極推動家庭網絡與災害報警系統(tǒng)關聯機制, 在地震等災害發(fā)生時，廣播告警信息可直接關閉用戶家庭網絡中部分危險源，如天然氣、電 器等設施，避免火災等并發(fā)災害的發(fā)生。
3. 專用應急通信網絡和系統(tǒng)
日本在應急通信專用網絡建設方面，積累了豐富的經驗并取得了豐碩的成果，目前，已 建立了 “中央防災無線網”、“消防防災無線網”、“防災行政無線網”等應急通信網絡，已 形成完整的應急防災通信體系。
1） “中央防災無線網”由固定通信線路、衛(wèi)星通信線路、移動通信線路3部分組成, 災害發(fā)生后，如果公用電信網發(fā)生損壞或擁塞，可通過中央防災無線網保障政府各應急部門 和相關機構實現應急指揮、協調和調度。
2) “消防防災無線網”是連接全國消防機構和都道府縣的無線網絡，包括地面系統(tǒng)和 衛(wèi)星系統(tǒng)兩部分，利用該網絡可向全國都道府縣通報災情，同時也利用該網收集與傳達災害 信息。
3) “防災行政無線網”分為都道府縣和市町村兩級，用于保障都道府縣和市町村與防 災部門之間的通信。目前市町村級的防災行政無線網已延伸到街區(qū)一級，通過這一系統(tǒng)，日 本政府可以把災情信息及時傳遞給家庭、學校、醫(yī)院等機構，成為災害發(fā)生時重要的通信渠 道和手段。
4) “防災相互通信網”是為解決大規(guī)模自然災害應急現場通信問題而建立的，該系統(tǒng) 幫助警察署、海上保安廳、國土交通廳、消防廳等各防災應急機構實現相互通信，實現信息 共享，提高救援和指揮的工作效率。目前，這一系統(tǒng)已被引至日本的各個地方公共團體、電 力公司、鐵路公司等。
5) 另外，日本針對不同專業(yè)或部門的需求，建設了多個專用通信網絡如水防通信網、 警用通信網、防衛(wèi)通信網、海上保安通信網以及氣象專用通信網等。
日本近年來逐漸突破第二次世界大戰(zhàn)后日本軍事發(fā)展相關協議，開始推動軍事偵察衛(wèi)星 的發(fā)展，自2003年至2007年，日本先后發(fā)射4顆軍事偵察衛(wèi)星，其中兩顆為Im分辨率的 光學成像偵察衛(wèi)星，另兩顆為l~3m分辨率的合成孔徑雷達成像偵察衛(wèi)星，具有全天時、 全天候、全球范圍的偵察能力，這些衛(wèi)星以全球范圍的偵查和監(jiān)視為主要目的，但在緊急突 發(fā)事件情況下也可為應急指揮部門提供災害現場的高空圖像信息。
