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        美國(guó)和加拿大是北美地區(qū)最具有代表性的發(fā)達(dá)國(guó)家，其應(yīng)急管理和應(yīng)急通信技術(shù)及系統(tǒng) 建設(shè)情況代表著北美地區(qū)的最高水平，下面以美國(guó)和加拿大為例對(duì)北美地區(qū)應(yīng)急管理現(xiàn)狀進(jìn) 行介紹。
1.美國(guó)應(yīng)急管理發(fā)展歷程
        美國(guó)幅員遼闊，自然環(huán)境和地理特征復(fù)雜，歷史上曾多次遭受地震、洪水、颶風(fēng)、大 火、龍卷風(fēng)等自然災(zāi)害的侵襲。同時(shí)，經(jīng)過(guò)了兩次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)時(shí)安全應(yīng)急保障、冷戰(zhàn)對(duì)峙 以及恐怖主義襲擊等重大事件，美國(guó)應(yīng)急管理體系不斷調(diào)整戰(zhàn)略方向，并逐步走 向完善。
早在1934年，羅斯?？偨y(tǒng)執(zhí)政期間，美國(guó)政府針對(duì)洪水災(zāi)害頻發(fā)現(xiàn)象，就出臺(tái)了《洪 水控制法》，并以此為契機(jī)大力修建防洪基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)當(dāng)時(shí)已陷入危機(jī)的美國(guó)經(jīng)濟(jì)走出 困境。
        第二次世界大戰(zhàn)期間，為了確保戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)的安全，羅斯福總統(tǒng)成立了 “應(yīng)急管理辦公 室”，負(fù)責(zé)戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)的安全保衛(wèi)工作。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)與前蘇聯(lián)進(jìn)入冷戰(zhàn)對(duì) 峙，美國(guó)于1947年通過(guò)了《國(guó)家安全法》，并依據(jù)該法律成立了 “國(guó)家安全委員會(huì)”，委員 會(huì)對(duì)美國(guó)國(guó)家內(nèi)政、軍事和外交政策負(fù)有職責(zé)。
        1950年，美國(guó)政府通過(guò)了《聯(lián)邦民防法案》，在冷戰(zhàn)背景下，美國(guó)幾乎所有的城鎮(zhèn)都建 立了民防機(jī)構(gòu)，這一時(shí)期美國(guó)應(yīng)急管理的重心還是以應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)為主要目標(biāo)。同年，美國(guó)出臺(tái) 了《聯(lián)邦災(zāi)害救援法》，標(biāo)志著美國(guó)政府開(kāi)始以法律形式對(duì)自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)的救援工作進(jìn)行 規(guī)范管理。該法案授予總統(tǒng)在災(zāi)害發(fā)生時(shí)簽署災(zāi)害救援計(jì)劃的權(quán)力，并進(jìn)一步明確了聯(lián)邦政 府在災(zāi)害救援和減災(zāi)方面的責(zé)任。隨后，《聯(lián)邦災(zāi)害救援法》經(jīng)過(guò)多次修訂并逐漸完善，目 前實(shí)施的是1974年版本，該版本進(jìn)一步明確了在災(zāi)害和公共突發(fā)事件時(shí)聯(lián)邦政府對(duì)州政府、 地方政府和民眾的救援責(zé)任，同時(shí)也明確了州政府和地方政府對(duì)民眾的援助責(zé)任。
        進(jìn)入20世紀(jì)60年代，美國(guó)連續(xù)發(fā)生多起自然災(zāi)害，例如，在I960年蒙大拿發(fā)生里氏 7. 3級(jí)的地震，佛羅里達(dá)西海岸“唐娜（Donna）”颶風(fēng)；1961年得克薩斯“卡拉（Carla）” 颶風(fēng)，1964年阿拉斯加地震，1965年“伊麗莎白”颶風(fēng)等。在這些自然災(zāi)害面前，美國(guó)政 府和人民發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)建立在戰(zhàn)爭(zhēng)假想基礎(chǔ)上的應(yīng)急管理體系在自然災(zāi)害面前顯得無(wú)能為力， 難以適應(yīng)自然災(zāi)害應(yīng)急管理的特點(diǎn)，影響到災(zāi)害應(yīng)急處理的效果和效率。頻發(fā)的自然災(zāi)害促 使美國(guó)政府將應(yīng)急管理的重心逐漸向自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)方面轉(zhuǎn)移。肯尼迪政府于1961年宣布成 立專(zhuān)門(mén)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的“應(yīng)急規(guī)劃辦公室”。該辦公室的成立標(biāo)志著美國(guó)政府將自然災(zāi)害應(yīng) 急管理功能從國(guó)防體系中分離出來(lái)，為美國(guó)自然災(zāi)害組織管理體系的形成奠定了基礎(chǔ)。
        1967年，美國(guó)總統(tǒng)法律實(shí)施與司法管理委員會(huì)建議在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的電話 號(hào)碼作為緊急事件報(bào)警號(hào)碼，911被選定并于1968年2月在亞拉巴馬州的哈利維爾設(shè)立了 美國(guó)第一個(gè)911報(bào)警臺(tái)。在隨后的幾十年間，911迅速發(fā)展成為覆蓋全美的緊急救助服務(wù)系 統(tǒng)，并成為美國(guó)政府維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公共安全的最重要手段和基礎(chǔ)設(shè)施之一。
        1976年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《全國(guó)緊急狀態(tài)法》。該法對(duì)全國(guó)緊急狀態(tài)的宣布程序、緊急狀 態(tài)期限、終止方式等做了規(guī)定，并規(guī)定在符合法律規(guī)定的情況下，總統(tǒng)有權(quán)宣布全國(guó)進(jìn)入緊 急狀態(tài)，并且可以在緊急狀態(tài)期間行使特別權(quán)力頒布一些法規(guī)，這些法規(guī)將在緊急狀態(tài)終止 后失效。此外，各州也陸續(xù)制定了州緊急狀態(tài)法，州長(zhǎng)有權(quán)根據(jù)法律和緊急情況發(fā)展事態(tài)宣 布該州進(jìn)入緊急狀態(tài)。
         20世紀(jì)70年代中期以前，美國(guó)的應(yīng)急管理組織基本是以分災(zāi)種、分部門(mén)的分散災(zāi)害管 理模式，但是由于緊急事件和災(zāi)害發(fā)生在各個(gè)領(lǐng)域，災(zāi)害發(fā)生時(shí)通常會(huì)涉及多個(gè)聯(lián)邦政府機(jī) 構(gòu)和部門(mén)。同時(shí)，州政府和地方政府以及相關(guān)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)還有很多平行的計(jì)劃和政策，這 些部門(mén)和機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)，權(quán)責(zé)分工不明確，很多職能重復(fù)，在災(zāi)害面前經(jīng)常是各行其 是，甚至互相扯皮，造成政府應(yīng)急反應(yīng)和協(xié)調(diào)速度遲緩、效率低下，極大地影響到美國(guó)政府 在公眾中的形象。1976年，吉米•卡特總統(tǒng)宣誓就職后，做出了一系列的努力，以明確各 應(yīng)急機(jī)構(gòu)的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急處置過(guò)程的行政控制。1979年，卡特總統(tǒng)頒布了 12127號(hào)行 政命令，合并諸多分散的緊急事態(tài)管理機(jī)構(gòu)，組成統(tǒng)一的聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署（Federal Emergency Management Agency, FEMA）,其署長(zhǎng)直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，這是美國(guó)應(yīng)急管理發(fā)展史 上一件具有里程碑意義的大事。聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署由一系列的聯(lián)邦部門(mén)合并組成，包括 國(guó)家消防管理局、聯(lián)邦保險(xiǎn)局、聯(lián)邦廣播系統(tǒng)、防務(wù)民事準(zhǔn)備局、聯(lián)邦災(zāi)害援助局、聯(lián)邦準(zhǔn) 備局等部門(mén)。不僅如此，它還被賦予了許多新的應(yīng)急準(zhǔn)備與處置職能，如監(jiān)督地震風(fēng)險(xiǎn)減除 計(jì)劃、協(xié)調(diào)大壩安全、協(xié)助社區(qū)制定嚴(yán)重氣象災(zāi)害的準(zhǔn)備計(jì)劃、協(xié)調(diào)自然與核災(zāi)害預(yù)警系 統(tǒng)、協(xié)調(diào)旨在減輕恐怖襲擊后果的準(zhǔn)備行動(dòng)與規(guī)劃等。FEMA成立后，歷經(jīng)重重考驗(yàn)，并在 克林頓政府時(shí)期得到了充分的發(fā)展。
        在20世紀(jì)80年代，美國(guó)成立了由聯(lián)邦政府部門(mén)和相關(guān)機(jī)構(gòu)組成的一個(gè)聯(lián)盟組織——國(guó) 家通信系統(tǒng)(National Communication System, NCS) , NCS主旨是為了保證國(guó)家通信設(shè)施能 力，通過(guò)委員會(huì)、立法以及附屬組織進(jìn)行管理，組織成員包括國(guó)防部、美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管 理總署等33個(gè)部、委、局機(jī)構(gòu)。NCS積極推動(dòng)國(guó)家安全和緊急待命計(jì)劃的通信機(jī)制建設(shè)， 強(qiáng)調(diào)NCS對(duì)于保障應(yīng)急通信的職責(zé)。NCS通過(guò)硬件布設(shè)、冗余度、移動(dòng)性、互連性、互操 作性、可存儲(chǔ)性和安全性等手段，保證對(duì)聯(lián)邦政府相關(guān)機(jī)構(gòu)具有重大影響的通信基礎(chǔ)設(shè)施抗 毀性，并制定了4項(xiàng)服務(wù)計(jì)劃，即政府應(yīng)急電信服務(wù)計(jì)劃、商用網(wǎng)絡(luò)抗毀性計(jì)劃、商用衛(wèi)星 通信互連計(jì)劃和通信優(yōu)先服務(wù)計(jì)劃。
        美國(guó)通過(guò)制定與應(yīng)急通信相關(guān)的政策法律條例和行政命令來(lái)保證在緊急情況下應(yīng)急通信 的重要地位和作用，比如《美國(guó)國(guó)家安全與緊急待命實(shí)施規(guī)定》中，明確了電信業(yè)在非戰(zhàn) 爭(zhēng)緊急狀態(tài)和自然災(zāi)害期間必須具有為國(guó)家和地方政府官員以及總統(tǒng)指定的其他人員提供應(yīng) 急電信服務(wù)的能力，并明確了國(guó)家安全顧問(wèn)、科技政策辦公室、管理預(yù)算辦公室、國(guó)家通信 系統(tǒng)、聯(lián)邦通信委員會(huì)等機(jī)構(gòu)在緊急情況下對(duì)電信業(yè)的監(jiān)督和管理職責(zé)。在《聯(lián)邦通信法》 第706條及其補(bǔ)充條款中，規(guī)定了緊急情況下總統(tǒng)對(duì)電信的特權(quán)。另外，還頒布了一系列其 他法律法規(guī)，如1984年4月3日頒布了 <12472號(hào)行政命令：國(guó)家安全和應(yīng)急準(zhǔn)備指定的 電信功能》，1998年5月克林頓政府頒布了關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保障法令《第63號(hào)總統(tǒng)令，簡(jiǎn)稱(chēng) PDD-63》，2000年1月頒布《信息系統(tǒng)保障國(guó)家計(jì)劃vl.0>,規(guī)定了緊急情況下通信和信息 服務(wù)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。
        在“9?11”事件后，美國(guó)應(yīng)急管理體制再次受到?jīng)_擊，“9?11”事件成為美國(guó)應(yīng)急管 理的又一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，美國(guó)政府應(yīng)急管理重心轉(zhuǎn)向防范恐怖主義襲擊方面。2001年10月，美 國(guó)通過(guò)了《反恐怖主義法》；2002年11月，布什簽署《國(guó)土安全法》，2003年，美國(guó)政府 將22個(gè)聯(lián)邦政府部門(mén)合并，成立國(guó)土安全部，F(xiàn)EMA也并入其中。此時(shí)，F(xiàn)EMA的角色發(fā) 生了微妙變化，有人認(rèn)為，由于并入國(guó)土安全部，F(xiàn)EMA在預(yù)算、開(kāi)支、戰(zhàn)略方向等方面都 發(fā)生了變化，其地位和作用受到削減和弱化。
布什總統(tǒng)執(zhí)政期間，于2002年9月18日和20日，先后頒布《保障網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)家戰(zhàn) 略》(草案)和《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》，2003年2月，頒布《網(wǎng)絡(luò)空間保障國(guó)家戰(zhàn)略》和 《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施與關(guān)鍵資產(chǎn)物理保障國(guó)家戰(zhàn)略》，這些法令再次強(qiáng)調(diào)了通信和信息服務(wù)的重 要戰(zhàn)略地位。
         2004年3月，美國(guó)國(guó)土安全部頒布了《國(guó)家突發(fā)事件管理系統(tǒng)》(National Incident Management System, NIMS)。按照美國(guó)國(guó)土安全部部長(zhǎng)湯姆■里奇的說(shuō)法，該文件“提供了 一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的模板，使聯(lián)邦、州、地方和部族政府以及私人企業(yè)和非政府組織一起工作, 對(duì)國(guó)內(nèi)發(fā)生的無(wú)論何種原因、規(guī)?；驈?fù)雜性的突發(fā)事件，包括災(zāi)難性的恐怖主義活動(dòng)，實(shí)施 快速高效的準(zhǔn)備、預(yù)防、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)工作”。從《國(guó)家突發(fā)事件管理系統(tǒng)》內(nèi)容可以看到, 經(jīng)過(guò)歷次突發(fā)事件處理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，應(yīng)急通信的重要作用被管理者和民眾所認(rèn)識(shí)，突發(fā)事 件中“通信與信息管理系統(tǒng)”被提到了一個(gè)非常重要的地位。有學(xué)者將應(yīng)急通信比喻為整 個(gè)突發(fā)事件管理系統(tǒng)的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)，是指揮系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)和各部分功能協(xié)調(diào)運(yùn)作的關(guān)鍵條件、沒(méi)有 它就沒(méi)有指揮、沒(méi)有協(xié)調(diào)，也就難以形成對(duì)突發(fā)事件的有效管理。2004年11月，根據(jù)《國(guó) 家突發(fā)事件管理系統(tǒng)》，美國(guó)國(guó)土安全部頒布新的《國(guó)家反應(yīng)計(jì)劃》，以便將聯(lián)邦政府各方 面協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、職能機(jī)構(gòu)和資源整合成統(tǒng)一的、多學(xué)科的、針對(duì)國(guó)內(nèi)一切突發(fā)事件的災(zāi)害管理 體系。
        2008年1月，美國(guó)國(guó)土安全部頒布了作為美國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件行動(dòng)指南的《國(guó)家應(yīng)急反 應(yīng)框架》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《框架》）?！犊蚣堋穼?duì)美國(guó)應(yīng)急反應(yīng)體系的運(yùn)作制定了指導(dǎo)原則；明確 了包括美國(guó)各級(jí)政府、私營(yíng)部門(mén)和非政府組織等機(jī)構(gòu)在應(yīng)急反應(yīng)體系中的角色和職責(zé)，并對(duì) 緊急情況下的電力、通信、運(yùn)輸、醫(yī)療等保障工作給予了充分的重視，力求在應(yīng)急反應(yīng)中實(shí) 現(xiàn)分工合作，提高反應(yīng)水平；《框架》實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)的程序化和標(biāo)準(zhǔn)化，將應(yīng)急反應(yīng) 劃分為準(zhǔn)備、反應(yīng)和重建3個(gè)階段。同時(shí)，《框架》明確了分級(jí)設(shè)立應(yīng)急反應(yīng)組織機(jī)構(gòu)的制 度，《框架》以美國(guó)《國(guó)家突發(fā)事件管理系統(tǒng)》為基礎(chǔ)，分層設(shè)立了聯(lián)邦、州和地方政府的 應(yīng)急反應(yīng)組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制。在地方政府層面，設(shè)立處理突發(fā)事件的現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)構(gòu)和地方 應(yīng)急通信指揮運(yùn)行中心。在州政府層面，設(shè)立州緊急事件運(yùn)行指揮中心，并任命州協(xié)調(diào)官， 負(fù)責(zé)州內(nèi)以及與聯(lián)邦政府和地方政府的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。在聯(lián)邦政府層面的機(jī)構(gòu) 主要包括3個(gè)層次：一是在總部層面包括總統(tǒng)、國(guó)土安全委員會(huì)、國(guó)家安全委員會(huì)、國(guó)土安 全部、國(guó)內(nèi)準(zhǔn)備小組、反恐安全小組、國(guó)家運(yùn)行中心和其他支持性聯(lián)邦運(yùn)行中心；二是在總 部層面之下設(shè)立10個(gè)地區(qū)支持機(jī)構(gòu)，即聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局地區(qū)分局；三是在事件現(xiàn)場(chǎng)層 面，由聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局部署事件現(xiàn)場(chǎng)支持機(jī)構(gòu)并設(shè)立臨時(shí)現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)。另外，《框 架》確定了包括恐怖襲擊和自然災(zāi)害在內(nèi)的美國(guó)最可能面臨的15種險(xiǎn)情，并要求根據(jù)應(yīng)急 反應(yīng)的五大原則，針對(duì)每一種險(xiǎn)情制定聯(lián)邦計(jì)劃預(yù)案，預(yù)案包括戰(zhàn)略指南和計(jì)劃、國(guó)家層面 跨機(jī)構(gòu)概念計(jì)劃和聯(lián)邦各部局運(yùn)作計(jì)劃3個(gè)層面。
加拿大應(yīng)急管理發(fā)展現(xiàn)狀
        北美地區(qū)另外一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家加拿大也對(duì)應(yīng)急管理非常重視，1985年，加拿大議會(huì)通過(guò) 了《應(yīng)急法令》，對(duì)自然災(zāi)害引發(fā)的緊急情況及應(yīng)對(duì)作了規(guī)定。

2007年8月，加拿大政府通過(guò)了《應(yīng)急管理法令》，該法令結(jié)合現(xiàn)代應(yīng)急管理基本步 驟，對(duì)應(yīng)急管理中相關(guān)部門(mén)和政府官員的權(quán)責(zé)進(jìn)一步給予明確。

2008年1月9日，加拿大公共安全和應(yīng)急準(zhǔn)備部頒布《國(guó)家減災(zāi)戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略將設(shè)立 國(guó)家減災(zāi)計(jì)劃，圍繞領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)、公眾宣傳、教育和推廣、知識(shí)及研究等4個(gè)方面加強(qiáng)管理 和規(guī)劃。

        另外，加拿大還頒布了《聯(lián)邦政府緊急事件法案》、《聯(lián)邦政府緊急救援手冊(cè)》等一系 列減災(zāi)管理相關(guān)法規(guī)，形成了較為完備的應(yīng)急管理法律支撐體系。
        在應(yīng)急管理部門(mén)和機(jī)構(gòu)方面，加拿大早在1948年就成立了聯(lián)邦民防組織。1988年成立 了應(yīng)急準(zhǔn)備局，使應(yīng)急管理成為一個(gè)獨(dú)立的公共服務(wù)部門(mén)，并于2003年將其升級(jí)為加拿大 公共安全和應(yīng)急準(zhǔn)備部（PSEPC）,該部是加拿大自然災(zāi)害主管部門(mén)。目前，加拿大已經(jīng)形 成聯(lián)邦、省和市鎮(zhèn)3級(jí)應(yīng)急管理體系，并實(shí)行分級(jí)管理機(jī)制。在聯(lián)邦層面，由公共安全和應(yīng) 急準(zhǔn)備部、國(guó)防部（其下設(shè)置了緊急事務(wù)辦公室）、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)和緊急事件準(zhǔn)備辦公 室等部門(mén)和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聯(lián)邦層面的應(yīng)急管理及協(xié)調(diào)；而在省和市鎮(zhèn)層面，由于在加拿大很多資 源都由地方政府管理，省和市鎮(zhèn)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)在本轄區(qū)緊急事件管理中占據(jù)主導(dǎo)作用，在 地方政府和機(jī)構(gòu)無(wú)法應(yīng)對(duì)的緊急事件中，可申請(qǐng)聯(lián)邦政府給予幫助，特別是國(guó)際事件或戰(zhàn)爭(zhēng) 事件等需要由聯(lián)邦政府出面。加拿大政府在應(yīng)急管理中非常重視公眾的應(yīng)急教育，通過(guò)培訓(xùn)、演練等方式培養(yǎng)公眾的 應(yīng)急安全意識(shí)和知識(shí)，并在每年5月份定期舉辦“緊急事件準(zhǔn)備宣傳周”。
        為確保各方部門(mén)和機(jī)構(gòu)在應(yīng)急管理的行動(dòng)中能做到協(xié)調(diào)一致，形成合力，加拿大政府出 臺(tái)了《加拿大應(yīng)急管理框架》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《框架》）作為指導(dǎo)加拿大全國(guó)應(yīng)急管理的行動(dòng)綱 領(lǐng)?！犊蚣堋分荚诩訌?qiáng)聯(lián)邦、省和市鎮(zhèn)政府之間的合作，確保不同級(jí)別政府之間能開(kāi)展更為 協(xié)同和互補(bǔ)的應(yīng)急行動(dòng)。《框架》明確規(guī)定，加拿大各級(jí)政府都具有應(yīng)急管理和保障公共安 全的責(zé)任，應(yīng)充分尊重和保障各級(jí)政府在應(yīng)急管理方面的責(zé)任和權(quán)力?！犊蚣堋分羞M(jìn)一步規(guī) 定了應(yīng)急管理的原則，并指出應(yīng)急管理由預(yù)防和緩解、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)4個(gè) 部分組成，4個(gè)部門(mén)相互依賴和并存。